（2012年11月20日本溪市十四届人民代表大会法制委员会第22次会议通过）

 本届法制委员会在市人大及其常委会的领导下，认真贯彻落实科学发展观，围绕中心，服务大局，积极履行工作职责，较好地完成了各项工作任务。为做好我市地方立法工作，不断提高立法质量，推进依法治市，建设新本溪做出了积极的贡献。

　　现将五年来的主要工作报告如下：

　　一、五年立法工作回顾

　　五年来，经法制委员会统一审议，我市制定地方性法规12件，修改6件，废止4件；在常委会领导下开展了两次地方性法规清理；在规范性文件备案审查方面，加强工作制度和机构建设，备案审查规范性文件80件，注重加强对区、县（市）人大常委会规范性文件备案审查工作的指导。

　　（一）从我市实际出发，选准选好立法项目

　　为了使立法工作适应我市经济社会快速发展的需要，法制委员会积极努力，不断加大立法工作力度，立法数量较以往有较大提高。一是加强经济和民生方面的立法。五年来，制定和修改的18个条例中，经济方面的立法数量居首位，如制定了《本溪市非税收入管理条例》、《本溪市森林资源流转条例》、《本溪市电力设施保护条例》、《本溪市中小企业促进条例》等法规；民生立法步伐加快，制定了《本溪市物业管理条例》、《本溪市促进就业条例》、《本溪市水污染防治条例》等法规，对保民生、保稳定、促发展发挥了积极作用。二是围绕着力打造“三都五城”建设新本溪，注重城市管理方面立法。如制定了《本溪市市政设施管理条例》、《本溪市城市机动车停放管理条例》，修改了《本溪市环城森林公园管理条例》。三是突出地方特色，因地制宜地解决我市发展中需要解决的问题。如为了保护好太子河这条城市的母亲河，制定了《本溪市太子河景区管理条例》，使太子河城区段建设、管理和保护等方面实现有法可依。四是坚持把立法决策与改革发展稳定决策相结合，把党委的决策部署与人大的立法计划有机结合起来。本溪高新技术产业园区建设是贯彻省、市委沈本一体化发展战略的一项重大决策，城市冬季供暖是老百姓关注的热点问题，在编制2012年度立法计划时，我们把制定《本溪市高新技术产业园区条例》和《本溪市供热条例》纳入立法计划。鉴于这两个条例十分重要，涉及内容比较复杂，我们注重打基础，搞好调研，做好立法前期准备工作。目前，起草工作已经展开。

       （二）努力提高审议质量，认真履行统一审议职责

　　统一审议是维护国家法制的统一性、维护地方立法设定制度的公正性、维护地方立法调整利益的平衡性的关键环节。为履行好法定的统一审议职责，提高审议质量，法制委员会严格依法进行统一审议，坚持不抵触原则，以确保法规不超越立法权限。同时，突出重点，注重对行政权力和行政行为的规范和约束，防止公共权利部门化，部门利益法制化，尤其在行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费条款的设定上，审慎把握，合理设定，维护社会的公平正义。在审议时，认真吸纳各方面提出的意见，力求法规能够适应我市经济发展和社会全面进步的需要。法制委员会高度重视对常委会组成人员和相关专门委员会提出的审议意见进行分析整理，逐条进行研究，在草案修改中予以充分吸纳。

　　（三）创新工作方式，不断推进民主立法科学立法

　　五年来，法制委员会积极探索民主立法和科学立法新途径。

一是不断扩大公开范围，进一步增强全社会对立法活动的知情权和话语权。立法计划、法规草案和审议情况均在本溪人大网上公布。对一些重要法规还在本溪日报公布草案全文。如本届常委会组成之初，就在本溪日报发布公告，向全社会公开征求立法项目及其建议；在审议《本溪市物业管理条例》和《本溪市城市机动车停放管理条例》草案时，我们将草案在本溪日报上全文公布，引起全市关注。为了制定好《本溪市供热条例》，在本溪日报发出公告，公开征求对制定《本溪市供热条例》的意见和建议。

　　二是对争议较大的法规草案反复修改，不急于提请表决。如在审议《本溪市城市机动车停放管理条例》草案时，虽然经过常委会两次审议，但各方意见仍然较多。对此，我们没有按照常规在常委会两审后提请表决，而是对审议中分歧意见较大的问题开展专题调研和论证，继续征求意见，反复进行修改，直至消除了分歧，统一了认识，我们才提请表决通过。

　　三是坚持与时俱进，不断探索开展立法后评估活动的新方式新办法，推进地方性法规的贯彻实施。我们每年都选择几部地方性法规开展立法后评估活动，根据其实施情况进行立法质量评估。为了进一步做好这项工作，我们坚持与时俱进，不断探索开展立法后评估活动的新方式新办法。2011年4月，我们首次召开人民法院实施地方性法规座谈会，了解我市制定的地方性法规在审判实践中适用情况和存在的问题，对我市现行的地方性法规进行了一次总体评价，取得良好效果。

　　（四）加强法规清理，维护法制统一

　　2010年、2011年，根据中国特色社会主义法律体系形成和保证《行政强制法》实施的需要，按照全国人大法工委的总体部署，市人大常委会进行了两次法规清理。法制委员会作为具体负责部门，起草了清理方案，确定清理原则，明确清理责任部门，保证了清理工作有序进行。法制委员会对清理情况进行了认真研究，确定对《本溪市城镇国有土地地籍管理办法》和《本溪市森林防火办法》两部明显不适应形势发展需要的法规予以废止，对《本溪市产品质量监督条例》、《本溪市法律援助条例》和《本溪市物业管理条例》三部法规部分与上位法不符的内容进行修改，并按照法定程序，由市人民政府提出废止和修改议案，提请常委会审议通过，上报省人大常委会批准。法规清理情况已总结上报全国人大法工委。在对我市所有现行法规中不符合《行政强制法》规定的内容进行清理时，法制委员会采取自查的方式，对我市现行的35部地方性法规进行了逐一检查。查出共有11部法规，20条，26项涉行政强制规定。对这26项行政强制规定，我们对照《行政强制法》的精神进行逐一核查，没有发现与《行政强制法》相抵触的，并将法规清理结果上报全国人大法工委。

　　（五）积极开展备案审查，切实履行法律监督职能

　　为了切实履行规范性文件监督职责，法制委员会积极开展规范性文件备案审查工作。加强机构和制度建设，成立专门的审查机构，制定了《本溪市人大常委会规范性文件备案审查办法》；对报备文件中的问题认真审查。如市政府2011年报备的《本溪市公证办法》公布后，其强制性公证的范围受到质疑。法制委员会接到提请审查建议后，与政府有关部门进行了沟通，政府行政主管部门根据我们的意见，出台了实施细则，弥补了这个办法中的不足。我们将办理结果告知了提请人，提请人对此感到满意。为了进一步督促政府做好规范性文件报备工作，法制委员会还提请主任会议听取了市政府贯彻《本溪市人大常委会规范性文件备案审查办法》情况的汇报，进一步推进了这项工作的开展。

　　二、五年来的工作体会

　　五年来，本届法制委员会本着务实、进取的精神，较好地完成了立法、规范性文件备案审查等各项工作任务，主要有以下几点体会。

　　（一）坚持党的领导是做好立法等各项工作的根本保证

　　五年来，法制委员会始终坚持党的领导，服从并服务于党和国家，以及全市工作的大局，把立法决策与改革发展稳定决策紧密结合起来，使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上和立法上保证党的路线方针政策的贯彻落实。无论是编制五年立法规划还是年度立法计划，都立足我市实际，紧紧围绕市委提出的“昂首十二五，建设新本溪”的战略目标，统筹安排，突出重点，把握经济社会发展的阶段性特征，针对经济社会建设中出现的新情况新问题，把成功的做法和经验上升为地方性法规，努力为促进科学发展、构建和谐本溪提供法制保障。

　　（二）坚持民主立法、科学立法是实现立法规范设置公平、合理的根本途径

　　五年来，法制委员会把落实科学发展观作为做好新形势下立法工作的指导思想，贯穿于立法的全过程，落实到制定立法计划、法规起草、审议等各个环节，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。在工作中注意正确处理全局利益与局部利益，长远利益与眼前利益关系。针对过多地运用行政权力管理经济社会生活，不适当地强化行政部门的某些职权，忽视了公民、法人和其他组织合法权益的保护等现象，在统一审议中重点规范行政权力的行使，对行政许可、行政处罚、行政强制的设定十分审慎，对涉及审批、发证、收费、处罚等管理权限的设定和划分，严格把关，特别是在法规草案中设定的罚款，在审议中先问是否合理，再看是否适度。

       （三）突出地方特色，增强法规的针对性和可操作性，才能体现地方立法的价值和作用

　　法制委员会始终坚持立法要做到“不抵触、有特色、可操作”，从本溪实际出发，立足市情，切实增强地方立法的针对性和可操作性，努力使地方立法更加符合全市经济社会发展的需求。在法制统一的原则下，突出地方特色，避免贪大求全，照抄照搬。讲质量、讲效率、讲效果，立现实需要的法，立能够解决实际问题的法，不断提高立法质量和立法水平。

　　（四）“提前介入”是提高立法工作效率，节约立法成本的有效形式

　　在整个立法过程中，法制委员会承担的是最后一道程序上的工作。实行提前介入，在法规起草工作的最初阶段就参与进去，这是近些年来逐步形成的一种行之有效的立法工作方式。法制委员会在起草阶段“提前介入”， 可以了解到有争议、有分歧的问题，并与其他专门委员会和有关部门一起把这些问题处理好，使矛盾能够尽早化解，协调工作收到较好效果。在法规起草阶段就涉及部门利益的条款提出修改意见，有利于从源头防止部门利益法制化倾向。同时，边参与起草边熟悉情况，及时发现和掌握法规案的难点和焦点问题，对存在的问题做到“心中有数”。在统一审议就能够集中精力、突出重点，少走弯路。

　　（五）加强制度建设，不断完善立法工作程序，是提高立法质量的重要保障

　　法制委员会在继续坚持法规案两审、立法咨询、立法技术规范等制度的基础上，认真总结经验，根据立法工作实际情况，建立健全各项制度，强化立法工作程序，取得了较好的效果。一是进一步完善委员会全体会议审议制度，注重与专门委员会和有关部门协调沟通，确保法规草案修改稿体现常委会大多数组成人员的审议意见。对于意见分岐较大的问题，充分交换意见，反复协商以达成共识，不能形成共识的，提出解决方案，提请主任会议决定。法制委员会全体会议严格实行民主决策原则，必须半数以上组成人员出席方能召开会议，全体组成人员的过半数通过方为有效。二是落实了相关专门委员会列席法制委员会会议制度。每次有审议法规草案议题的委员会全体会议，均邀请相关专门委员会负责人列席，充分听取并高度重视专门委员会的意见。

　　（六）加强自身建设，不断提高委员会组成人员和工作人员的思想素质和工作能力，是做好立法等各项工作的前提

　　法制委员会始终把自身建设放在重要的位置。加强政治理论学习，搞好思想政治建设。牢固树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念，不断增强政治责任感，努力把中央和省、市委的精神体现在法规之中。

　　法制委员会始终把加强业务学习、提高业务素质作为一项重要工作来抓。一方面，强调要认真学习好宪法、法律，尤其是国家新出台的法律、法规，学习、掌握先进的法治理念和新知识、新观念；另一方面，要求结合工作实际开展学习，学以致用，对立法中出现的新情况、新问题认真进行研究，提出解决问题的办法。

　　法制委员会把立法调研和立法理论研究，作为加强自身建设、创建学习型委员会的一项重要工作。通过立法理论研究和组织人员参加全国性或全省的立法研讨交流活动，开阔了视野，提高立法工作者的理论素养，从而提升我市立法工作水平起到极大的促进作用。

　　三、今后工作的几点建议

　　党的十八大对发展社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度提出了新的更高要求。我们要认真贯彻落实党的十八大精神，进一步明确今后一个时期的发展目标和任务，在总结以往和本届人大法制工作经验的基础上，做好今后地方立法和规范性文件备案审查工作：

　　（一）认清形势明确任务，进一步加强和改进地方立法工作

　　中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法工作面临许多新情况新问题。新形势下，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，制约科学发展的体制机制问题迫切需要解决，影响社会和谐稳定的因素大量存在。这些错综复杂的局面都对立法工作提出了新的更高的要求。建议新一届人大法制委员会在立法工作中牢固树立科学发展理念，从本溪实际出发，紧扣“昂首十二五，建设新本溪”战略，围绕主题，突出重点，确保立法在推进经济社会的全面协调可持续发展进程中发挥更大作用。要进一步发挥立法在中国特色社会主义事业中的引领和推动作用，及时总结实践经验，充分体现实践的最新成果，把实践证明是成熟的、可行的做法以法律规范的形式固定下来。同时，立法工作应当通过调整社会关系、规范人们行为、设定价值目标去引领实践、推动改革、促进发展。要提高立法的针对性、及时性、系统性，使立法的内容明确具体，可操作性强，实施有效管用。立法工作针对改革发展稳定的突出问题，要及时启动立法程序，使立法能够充分反映经济社会发展的客观要求，及时回应人民群众的迫切期待。要综合运用制定、修改、废止、解释、清理、备案审查等多种形式，做到各项制度统筹协调、形成合力，切实提高立法发挥引领和推动作用的成效。

　　（二）积极努力，进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用

　　要切实加强对立法工作的统筹协调，根据我市今后经济社会发展需要，做好未来五年立法规划和年度立法计划的编制。贯彻立法决策与改革、发展、稳定的决策相统一，保证重点，量力而行，急用先立；加大市人大常委会的立法主导权，完善立项条件，把好立法项目入门关；加大改废力度，优化法规结构，保证立法工作健康有序发展。明年是新一届人大及其常委会的开局之年，为了保证工作的连续性，法制委员会已着手未来五年立法规划的前期准备工作，目前已收到10个立法建议项目。建议常委会在编制立法规划前先行编制2013年度立法计划，对《本溪市实施<中华人民共和国残疾人保障法>若干规定》进行修改，待编制立法规划时再将这个项目纳入进去。

　　（三）增强监督意识，推进规范性文件备案审查工作

　　做好规范性文件备案审查工作是人大履行法定职能，增强监督实效的有效途径。对于维护国家法制统一，增强人大监督实效，充分发挥地方国家权力机关的职能作用，意义重大。在今后的工作中，要进一步提高认识，增强监督意识，正确把握好主动审查与被动审查的关系，一方面要依法切实保障公民、法人和其他组织特别是各级人民代表大会的代表对规范性文件提请审查的建议和要求，认真研究、审查和纠正规范性文件中存在的问题，并及时给予答复。另一方面要加大法律监督力度，按照围绕中心、服务大局、增强实效的要求，积极主动地开展备案审查工作。要正确把握好备案审查机关内部分工与合作的关系，不断完善备案审查的途径和机制，提高效率和质量。要坚持党的领导，遇到重大问题时，及时向人大常委会党组汇报，在党组的正确领导下，依法履行职责，切实把规范性文件备案审查工作做好。

　　（四）不断创新工作机制，完善工作方法

　　在中国特色社会主义法律体系形成以后，创新和完善立法机制将是对今后地方人大立法工作的新要求。

　　一是进一步完善立法民主参与机制。从立法程序到立法内容全部向群众公开，切实保证人民群众立法知情权。充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，积极探索公众有序参与立法的途径和形式，广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，努力提高立法调研的针对性和实效性。不断完善公布地方性法规草案的工作机制，着力建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效。

　　二是建立健全开放、民主、多元化的起草机制。改革现行的起草方式，拓宽起草渠道，建立起开放、民主、多元化的起草机制，实现地方人大立法的科学化。要充分发挥立法机关的主导作用，积极进行主动起草，尝试委托立法等方式，避免部门之间争权夺利和部门利益法律化，提高地方性法规的质量，真正体现法规的地方特色，充分发挥地方性法规在促进经济发展和社会管理中的作用。

　　三是进一步完善立法质量评估机制。采取实地察看、召开座谈会、听取汇报、书面征求意见，发放调查问卷，开展网上评价、执法部门自查、专题调研、代表参与、专家评议和论证等多种途径，增强评估的科学性、客观性、合理性，为地方法规适时立、改、废提供依据，打好基础。

        (五) 不断加强立法工作队伍建设，适应新时期立法工作的需要

　　做好立法工作的关键是形成了一支高素质的立法工作队伍。要在常委会领导下，按照“做合格立法人、当好参谋助手”的要求，抓好队伍建设，有计划、有针对性地培养立法工作人才。要通过培训进修、基层调研、理论研讨等多种途径，创造有利条件，大力提升立法工作队伍的政治水平、业务能力和综合素质。使之成为政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良的立法工作队伍。为不断完善法律体系、加快我市民主法制建设作出新的更大的贡献。

编辑：白武新