市人大财经委

　　加强对财政预算的审查和监督，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，也是地方国家权力机关代表人民行使管理国家事务的重要方面。尤其在当前积极落实科学发展观，充分发挥财政在保增长、保民生、保稳定的积极作用以及财政收支矛盾突出的背景下，强化人大及其常委会预算监督职能，积极推进公共财政建设是十分必要的，也是十分及时的。下面结合我市人大预算监督工作实践，谈谈我们的一些认识和做法，不当之处请批评指正。

　　一、地方人大及其常委会强化预算监督对推动公共财政建设的必要性

　　公共财政，是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。充分发挥人大及其常委会的预算监督职能是维护国家财政秩序，规范财政收支行为，促进社会资源优化配置，推进社会主义公共财政体系建设的重要手段。

　　1、强化预算监督是推进公共财政建设的本质要求。取之于民、用之于民是公共财政的本质特征。财政资金能否全部有效地用于提供公共产品和公共服务直接关系到人民群众的公共利益。充分发挥地方人大及其常委会的预算监督职能，通过构建有效的预算监督机制保证人民对财政资源的享有和管理，使财政支出以最大的限度惠及人民，造福人民，实现人民当家作主的政治权利，这正是社会主义公共财政体系建设的本质所在，也是推进社会主义民主政治的客观要求。

　　2、强化预算监督是有效实施国家宏观调控政策的必要保证。公共财政是政府调控经济的重要政策工具，国家在实施促进经济增长、抑制通货膨胀或通货紧缩、提高就业水平等重大调控措施中，财政肩负着重要任务。各项调控目标的实现，都离不开财政手段的支撑。不断强化人大预算监督，就可以使制定的财政政策更加符合实际，支出结构更加合理，为转变经济增长方式，提高经济运行质量，扩大就业，发展社会事业提供有效的财力支持，从而保证国家宏观调控政策的顺利实施。

　　3、强化预算监督是确保公共财政资金安全运行的重要措施。近年来，各级审计机关的审计公报表明，一些部门和单位受利益驱使违规使用财政资金，截留、挪用和浪费财政资金的现象时有发生，导致财政收支运行偏离公共利益轨道。这些财政资金的挪用与浪费往往在事后才能发现，已经产生不良后果。而人大的预算监督具有前瞻性，通过预算审查就可以及时发现和纠正预算编制存在的问题，加之执行中的随时跟踪监督，随时纠正，最大限度堵塞了财政资金管理和使用中的漏洞，避免了公共财政资金的损失和浪费。

　　4、强化预算监督可以有效促进社会各项事业和谐发展。公共财政主要特征之一就是以民生为重，将“吃饭财政”逐渐转变为“民生财政”，促进经济和社会各项事业的和谐发展。按照实践科学发展观的要求，人大的监督工作目的指向是促进经济及社会各项事业统筹协调发展。人大及其常委会代表人民行使监督职责，强化对预算的监督使政府的财政在预算中充分体现人民的需要和要求，实施向民生和公共领域方面的倾斜，才能更好地发挥财政在保增长、保民生、保稳定中的作用。民生改善了，社会稳定和谐了，各项事业就全面发展了。所以强化人大预算监督对促进社会各项事业和谐发展是十分重要的。

　　二、当前地方人大预算监督中存在的主要问题

　　强化公共财政监督，首先是要加强对预算的监督。经过几十年的人大预算监督实践，我国的人大预算监督制度已经建立并逐步完善，形成了贯穿预算管理全过程的监督体系。但由于种种原因，人大的预算监督在实践中并没有得到有效的实施，实际监督效果并不尽如人意。其主要问题反映在以下四个方面：

　　1、现行法律规定较为原则，加大了预算监督的操作难度。尽管我国宪法和法律法规对各级人大及其常委会审查批准预算和预算调整等相关事项都作了明确规定，但在内容上大都比较原则、模糊，对于审批监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作方法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等，都没有配套规定。这使得人大对预算的监督无法真正做到规范化、程序化，加大了实际监督工作的难度，导致了预算监督针对性和实效性的弱化。

　　2、预算编制粗糙、缺乏透明度，弱化了预算监督的基础。目前，地方人大预算监督乏力与预算编制质量不高有直接的关系。首先，从时间上，存在预算先执行后编制再审批的问题，严重削弱了年度预算作为法律文件的权威性，影响了对预算执行的监督；其次，从内容上看，预算编制的项目过粗、透明度低、预算编制的内容不完整、预算报表所列的科目级次太少，使得人大及其常委会无法细致审查预算，最终无法进行实质性监督。

　　3、预算审查力量不强，审议程序简单。预算是国民收入分配的主渠道，涉及面广，具有较强的专业性和技术性，即使专业人员要搞清楚它也绝非易事。目前地方人大负责预算审查的财经委员会及预算审查工作机构，还没有达到专业化的程度，其组成人员来自各个方面，难以承担预算审查这一专业性极强的工作，这使得审查监督浮于表面，难以深化。代表大会期间，财政部门虽然是在人大会议前，将本级政府预算草案提交给各位代表，但都是在开会前几天，没有达到法定的一个月交付。而会议期间由于会期短、议程多、任务重，人大代表更难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查，结果只能履行表决程序，使审查监督流于形式。

　　4、预算执行监督不力，缺乏刚性的约束机制。年度预算实际上是年度内政府开展各项活动的财力规范，一旦通过人大批准，实质上就是年度财政立法，必须认真执行，任何部门和个人不得擅自改动。但在实际工作中，预算执行随意性大，不按批准的预算执行等情况经常发生，这使得预算审查的结果和预算本身的权威性大打折扣，弱化了预算执行的约束力。这种现状虽然有一些由于客观情况发生变化不得不改的因素，但最重要的还是人大在监督上缺乏强有力的刚性约束，擅自变动了就变动了，没有及时追究责任。

　　三、加强人大对公共财政预算监督的对策

　　针对地方人大及其常委会在预算监督过程中存在的种种问题，建立一个真正体现公共财政本质的预算监督体系，应结合我国国情不断完善地方人大的预算监督机制，以此推动公共财政制度建设。

　　1、加强相关法规建设，增强预算监督的权威性。法治原则是预算管理所必须坚持的一个原则。目前应该进一步完善与社会主义市场经济相适应的一整套预算监督方面的法律法规，以增强预算监督的权威性。一是以法律的形式规定预算监督主体的地位、职责，突出人大预算监督的权威性，使预算监督工作真正走上法治化、规范化的轨道；二是进一步细化人大监督预算的范围和内容，对预算监督过程中的程序和方法作出具有可操作性的规定，增强其科学性和实效性，从而依法减少预算审查制度中的缺陷和漏洞；三是以法律形式进一步明确预算监督审查的递进层次，严密审查环节，确保审查质量。

　　2、改进和规范预算编制，增强预算的透明性。科学、详实的预算编制是人大监督政府财政收支的前提和基础，而现阶段预算编制的科学性和透明性不强，给人大预算审查监督带来难度。为了保证预算审查监督更有效深入地开展，应对预算编制和审查制度做相应的调整。一是要将预算执行和预算审查批准的时间调整一致，保证各级政府在新的年度开始就执行被批准的预算，增强预算约束力；二是细化预算及部门预算的编制，尤其是支出预算要进一步细化，在细化相关数据的基础上，要对数字附有必要的文字说明材料，增强预算的透明度；三是调整预算编制时间，将预算编制提前半年着手准备，并在人代会召开前一个月将预算草案送达代表手中，增强预算审查监督的效果。

　　3、完善人大预算监督机构，增强预算监督的专业性。预算审查监督是一项法律性、政策性、技术性都非常强的工作，缺乏相应的机构和人员，就难以对预算进行实质性监督。为此，有必要在地方各级人大统一设立预算工作委员会，已经设立的，应进一步配备充足的专业人员，专门负责预算编制、预算审议、预算执行等审查和监督工作，实现真正的内行监督。此外，还可以借助外力，设立预算审议专家咨询机构，聘请具有丰富经验的财政、经济方面的专家协助人大及其常委会搞好预算审查。

　　4、建立人大与政府的信息互换平台和问责制，增强预算执行的严肃性。公开、公正是公共财政的重要属性。要加强人大对预算的有效监督，就必须增强预算执行的透明度，逐步建立人大与政府的财政信息交流平台，使得人大掌握政府每一笔收支情况，这方面有的省市建立人大财经委与财政部门的联网制度，应该给予推广和提倡。同时要加强人大对预算执行情况的调查了解力度，跟踪监督预算执行情况，防止和杜绝预算的随意追加追减，以维护预算的严肃性。对预算执行还应实行问责制，地方财政预算支出之所以出现随意化现象的一个重要原因就是缺乏相应的问责机制，预算改变了、资金窜项了，谁都不承担责任。因此，应从强化预算执行责任制度入手，构建我国的预算问责机制，擅自更改预算、不按预算执行的要追究相关人员责任。

　　四、加强对公共财政预算监督的做法

　　近年来，我市人大常委会积极探索新形势下做好预算审查监督工作的新思路、新方法，依法履行监督职责，不断创新审查监督理念，为推动和促进我市经济和各项事业发展做出了积极贡献。

　　1、高度重视，把预算监督作为人大监督的重点。新一届人大常委会非常重视人大预算监督工作，重视和加强对预算监督工作的领导，把预算监督工作作为人大经济监督的重中之重，依法履行监督职责，并根据我市实际情况，在财经委内部成立了预算审查监督处，抽调了专业人员负责日常审查监督工作。为了解决代表看不懂预算草案的问题，常委会还在代表培训工作中聘请相关专家开展预算监督讲座，今年共举办了2期覆盖全体代表的培训班，提高了代表对财政预算的审查能力。

　　2、突出重点，加强公共服务项目的预算审查。为了做好对财政预算监督审查工作，尤其是在推进公共财政建设方面，我们不断创新预算监督审查方法，走出预算审预算，改变了过去就数字审数字的审查形式，加大了对重大公共服务建设项目的审查监督力度。一是每季度召开经济运行情况分析会，听取政府相关经济部门的工作汇报，通过经济看财政，针对经济运行及财政收入管理中存在的问题提出意见和建议，促进财政收入的稳定增长；二是强化法定增长等支出的审查监督，及时把住科技、教育、农业等支出的法定增长标准；三是积极围绕热点、重点公共服务建设项目开展调查研究，保证项目建设的资金需要；四是积极关注民生，加强对就业再就业、教育、医疗、新农村建设等方面的调查研究，提高财政资金对促进各项社会事业发展的支持力度；五是加强对政府举债情况的审查监督，政府重大举债项目要经过常委会批准，并由人大财经委依法开展对政府债务使用管理的日常监督。

　　3、督促政府增强预算工作的透明度，实行阳光理财。为了增强预算工作的透明度，提高预算编制质量，我们敦促政府及财政部门积极推进部门预算编制工作，不断细化预算编制，制定科学合理的预算定额，不断提高预算透明度。目前我市市级部门已经全部纳入部门预算编制范围，并在召开人代会前一个月将各部门预算草案送达财经委进行初审，使整个预算编制在财政部门内部透明，在预算单位中透明，在纳税人中透明，在监督机关中透明。

　　4、加强对财政专项资金的审查监督，推动财政专项资金支出的绩效考核。我们注重加强对财政专项资金的监督审查力度，每年在财政部门编制预算时，都要求财政部门将专项资金预算落实到项目上，专门听取专项资金预算和决算的情况汇报，并督促政府部门建立专项资金绩效考核评价制度，改变专项资金预算砍大块和向效益不高项目上投放的问题，提高了财政资金的使用效益。

　　5、积极推进财政体制改革，督促政府加快公共财政体系建设。几年来，我们在加强财政预算审查监督的同时，还注重加强对财政体制改革的研究，每年都安排专门的调研活动，听取财政部门就部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等相关情况汇报，帮助财政部门解决改革中存在的问题，把监督工作和促进支持结合起来。并要求财政部门在做好改革工作的同时，加强制度建设，不断完善依法理财工作机制，创新理财方式，把人民的钱管理好、使用好，真正用在民生上，用在为公共服务的公共设施建设上，使财政资金更好地体现其公共性质，更好地发挥在推动经济和社会发展中的积极作用。

  编辑：白武新