“法律的生命在于它的适用和生效。”其质量如何，归根结底还要看实施情况，能否经得起实践检验，能否实现设计构想。

 其实，“任何一个时代、一个国家都不可能有资格做到使法典都具有优良的品质，它总会有一些缺陷。”这是德国法学家萨维尼的话。

曹 众

从认知到追求

        随着中国特色社会主义法律体系的形成，从扩大数量到提高质量，从有法可依到良法可依，已经成为国家立法层面自上而下的广泛共识。实际上，各级权力机关早已在为之努力：一方面“攻坚克难”，一方面“精雕细琢”。承载这样的发展逻辑，立法后评估由远及近、由浅入深步入中国法治视野。

        评估，字面上的理解是：评价与估量。

        全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标博士这样解析：从广义上来讲，评估是借助一定的标准、程序和方法，由一定的组织或个人对评估客体的价值大小或高低、趋势或发展的评价、判断、预测的活动，是人们认识、把握事物或活动的价值以及规律的行为。

        “所谓立法后评估，就是通过对法规实施情况的调查研究，以及对法规的合法性、针对性及可操作性的考察、评估，了解法规的实施效果，及其与立法预期之间的差距，发现法规在制度设计、立法技术、社会认知度及执行等方面可能存在的问题，有针对性地做好修订、完善和实施工作。”黑龙江省人大法制委员会副主任委员罗忠睿如此解读。

　　  这在功能上既是对立法中"成本到收益"的绩效评估，也是立法者自我对照、自我纠错、自我完善的过程。

         “甚至可以通过这样的后评估，来发现和追究原立法者的责任，因为某些立法可能明显偏袒于某些利益集团。”中国人民大学教授莫于川指出。

        有资料显示，立法后评估兴起于20世纪70年代末、80年代初的英国、德国和美国，是伴随着政府规制改革而出现的新型制度。20世纪90年代末，它在欧美各国及日本、韩国等国家得到发展，现已成为他们立法程序中的重要制度。

        美国现在倾向于颁布“短期性”法律，在法律或其某些条款到期时，通过再次评估，来决定是否延长或变更。例如，《爱国者法》是在“9·11”后紧急通过的反恐法，国会对其中涉及限制公民权利的15条条款设定了失效时期。随后，美国两院多次对其进行适时评估，根据实施情况决定是否延长或更改。日本早在2002年就已经制定并实施了《政府政策评估法》，凡是重要的决策都要在出台前进行必要性、效率性和有效性的评估。欧盟的这一制度在上世纪90年代得到长足发展，目前它已被确立为欧盟立法制度中的标准程序。

从探索到进发

        我国立法后评估的雏形，启于20世纪80年代开始的人大执法检查。

        其后在1999年，安徽省人民政府法制办每年选择3至4部政府规章，与相关实施部门联合进行实施效果测评，向政府提交测评报告，并提出修改和废止建议。

        2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。”

        2005年，海南省人大法制委员会对《海南省红树林保护规定》开展立法后评估，上海市人大常委会对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》实施绩效评估，北京市人大常委会对《北京市实施＜中华人民共和国水污染防治法>办法》、《宗教事务条例》和《城市规划条例》进行法律跟踪问效评估。 此外，山东、甘肃、云南、福建、浙江、四川等省级人大及其常委会，也都陆续开展了此项工作。

        2006年，国务院选取《劳动保障监察条例》、《特种设备安全监察条例》等六件行政法规作为首批立法后评估对象。一些省、自治区、直辖市人大及其常委会，以及享有立法权的地方人民政府也相继开展了此项工作。如，浙江省人大常委会对《浙江省殡葬管理条例》进行法律实施效果评估。

        2008年，全国人大常委会将“立法后评估”写进工作报告。3月26日至27日，全国人大常委会法律工作委员会邀请九个省市区和较大市人大常委会的有关专委或工委负责人、部分高等院校和科研机构的专家学者，就立法后评估的原则、内容、标准、程序等，从理论与实践方面进行研讨。11月28日，广东省政府颁布《广东省政府规章立法后评估规定》。

        到了2009年，20余个省级人大常委会及有立法权的市级人大常委会，已经对本行政区域的地方性法规进行过立法后评估。

        2010年，全国人大常委会首次开展立法后评估试点工作，对科学技术进步法和农业机械化促进法中的有关制度进行立法后评估。8月1日，我国第一个专门规范立法后评估的部门规章--《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》正式实施。有媒体评论指出：“这被学界视作是立法后评估获得前所未有重视的标志：立法从关注有法可依，转变为更加重视精细化与科学化。”

        2011年1月24日，吴邦国委员长在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上提出：“要在总结试点经验的基础上，积极开展立法后评估工作，通过多种形式，对法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等作出客观评价，为修改法律、改进立法工作提供重要依据。”6月27日，十一届全国人大常委会第二十一次会议审议了关于立法后评估试点工作情况的报告。4月至8月间，广州市人大常委会首次采用量化评估指标体系对《广州市城镇房地产登记办法》进行了立法后量化评估。12月6日，黑龙江省人大常委会推出了《关于〈黑龙江省民办教育促进条例〉立法后评估情况的报告》。    

        2012年9月25日，《广州市人大常委会立法后评估办法》出台，对评估主体和对象、评估准备工作、量化评估指标、评估方式和评估程序、评估成果的应用等作了较为全面、具体的规定。

　　2013年3月，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中指出：“全国人大常委会开展立法后评估试点，建立立法后评估工作机制……进一步增强了法律的针对性和可操作性。”6月18日，南京市通过《南京市人大常委会立法后评估办法》。

        2014年1月，西藏自治区人大常委会完成了对道路交通安全条例的立法后评估工作。2月，石家庄市人大常委会对《石家庄市城区河系公园管理条例》开展立法后评估……这均是他们首次开展立法后评估。

从审视到反思

        纵观十几年的发展路径，可以看出，立法后评估的成熟度尚欠火候，不但《立法法》对此缺乏相应规定条款, 立法实践中也往往忽略这一重要法律自检程式，各地在评估内容、方法、程序等方面也各有差异。此外，一些理论著作中与此相关的系统性论述也颇为匮乏。

        全国人大常委会研究室二局艾志鸿局长认为，地方人大的立法评估还处于探索阶段，开展得比较少，已开展过这项工作的省、市人大，大部分只进行过一次评估，只有少数地方进行过两次以上的立法评估。在评估对象的选择上也比较随意，对于立法评估的选题还没有明确的标准，在一定程度上存在着盲目性和跟风现象。他还指出：“有些地方人大的评估，仅仅停留在评估调研的程度，似乎只是为了评估而评估，评估报告没有形成明确清晰的评估意见，发挥的实际作用不大。”

　　清华大学法学院余凌云教授也指出：“评估后，要有后续，不然你光评估，评估完以后，你又不去修改，不去改进，那就没意思了。”

        至此，也就引申出了一个疑问：立法后评估是否有无皆可？

        “立法是时代的产物，在特定的历史背景下立法有其局限性，因此进行立法后评估是绝对有必要的。”西南政法大学曹兴权教授直言。全国人大常委会法工委相关负责人也表示，现在社会发展迅速，很多情况非常复杂，甚至日新月异，一部法律制定之后不能就被束之高阁，不能三五年甚至几十年后再进行修订。应该根据实际的实施效果及时进行效果评估，以增强法律的实操性和贴近性。

        人类进步追求完美，总是伴随着不完美，薄弱自然会存在。这项工作尚需在内容形式、程序规则、方式方法、理论研究上加以完善与创新，蕴藏的“能量”有待逐步有序释放。

        毋庸置疑，法律制度建设本身不可避免地具有一定的滞后性，但是现代立法本身却又要求具有一定的前瞻性。如何将二者科学融合，立法后评估是解决这一重要课题的必由之路。立法后评估，我们需要进一步加强和完善。

编辑：李斌斌